Transparencia y datos geográficos abiertos para la gestión integral del territorio en México

México es un país reconocido por su riqueza fisiográfica, con una gran diversidad de hábitats y topoformas que han dado lugar a numerosos ecosistemas. Esto ha propiciado una riqueza de biodiversidad, recursos y servicios naturales, a la vez que una gran diversidad de pueblos y culturas que han utilizado estos recursos para su abastecimiento y subsistencia. Esto es resultado de la historia geológica de la Tierra, en cuyos procesos, múltiples recursos y servicios naturales, tanto renovables como no renovables, quedaron distribuidos a lo largo del territorio mexicano, aunque de forma desigual.

La gestión social y ambiental del territorio

Conocer la ubicación y distribución de los recursos permite analizar su volumen y características. Esto posibilita la elaboración de modelos y escenarios de concentración o escasez, y el diseño de instrumentos de política pública que correspondan con las características y aptitudes de cada pueblo y rincón del territorio. De modo que una gestión integral del territorio se encuentra necesariamente asociada a la información geográfica que lo caracterice en todas sus dimensiones: física, natural, social y administrativa. Es decir que, la caracterización espacial o geográfica de los elementos físicos como la cobertura de la vegetación, biodiversidad, suelos, minerales, recursos pesqueros, reservas de combustibles fósiles, aguas subterráneas y superficiales, entre muchos otros, debe estar aparejada con la información geográfica del entorno social y cultural, dando lugar a que la gestión y administración del territorio mediante los instrumentos de política pública sean también expresados con la misma precisión cartográfica: aptitudes, zonificaciones, contratos, permisos de aprovechamiento, concesiones, asignaciones, descargas, emisiones, ordenamientos y programas de desarrollo urbano, por poner algunos ejemplos. El territorio es un continuo multidimensional, solo una visión transversal del territorio permite una gestión integral del mismo: un aprovechamiento óptimo, organizado, paulatino y sostenible del entorno, con respeto a los derechos humanos económicos, sociales, culturales y ambientales.

Una gestión del territorio basada en instrumentos de política pública georreferenciados pasa también por la prevención, identificación y remediación de los impactos sociales y ambientales derivados de la implementación de todo tipo de proyectos productivos y sociales (por ejemplo, la agroindustria, las actividades extractivas, la generación de energía, las grandes obras de infraestructura o el desarrollo urbano). Las afectaciones al entorno pueden ocurrir en términos tanto de disponibilidad y calidad (acaparamiento, destrucción de fuentes, agotamiento, transferencia de contaminantes al agua, suelo y aire, afectaciones a los modos de vida locales), así como en materia de funcionalidad y resiliencia de los ecosistemas aledaños, regionales y globales, en el corto y largo plazo.

El conocimiento del territorio y la administración pública expresada en su dimensión espacial o geográfica, es indispensable también para la prevención de riesgos naturales, en la respuesta ante emergencias y en evitar crisis humanitarias, por lo que en todas las fases de la gestión de riesgos se utilizan herramientas tecnológicas para obtener información geográfica. Tal es el caso de los atlas de riesgos nacionales y locales, que compilan un análisis de escenarios ante un posible fenómeno perturbador, así como la vulnerabilidad y el grado de exposición de las comunidades que podrían ser afectadas. De esta forma, no sólo se tiene un mapa, sino un sistema para el análisis de la información que permita una visión más precisa de los riesgos y cómo actuar ante situaciones de peligro. 

Utilidad pública de los datos geográficos

Estos son algunos de los aspectos que ilustran la importancia de registrar, monitorear, analizar y visualizar la configuración del territorio. El acceso a la información georreferenciada del territorio es parte fundamental del ejercicio del derecho humano a un ambiente sano, ya que con base en ella se toman decisiones que impactan al entorno. Al tener estos datos disponibles, el ciudadano puede señalar el riesgo de deterioro, promover enfoques preventivos, identificar daños irreparables y vigilar la eficacia en la implementación de los instrumentos correspondientes que, de no ejecutarse, vulneren el equilibrio y la conservación del medio ambiente. Por su parte, la disponibilidad de esta información permite a la administración pública una planeación del territorio, fortalece la participación y sensibilización ciudadana, fomenta la construcción de políticas públicas con perspectivas comunitarias, aumentan los casos exitosos (en términos sociales y ambientales) de las estrategias de conservación de la naturaleza, permite tener un panorama histórico del uso de los recursos, así como mantener un monitoreo y vigilancia en la dinámica de los mismos.

Actualmente, solo una porción mínima de la información aquí mencionada es pública de manera proactiva, aunque en la mayoría de los casos esta es incompleta, y no se encuentra relacionada entre sí de manera transversal. De modo que incluso en los casos en que esta información es pública, no es posible dar un seguimiento integral al territorio, y mucho menos identificar tendencias a nivel nacional. Desde luego, la información por sí sola no resuelve una problemática compleja como esta, pero sí sienta las bases para la participación y la justicia, así como para permitir a las comunidades comprender las condiciones en que se han implementado otros proyectos en otros territorios, al tiempo que permite conocer a nivel nacional o regional los recursos, las prácticas, y los impactos, y de ese modo estar en mejores condiciones de informarse, negociar o defenderse.

Transparencia y datos geográficos abiertos

La información geográfica en manos de la administración pública es sumamente heterogénea en cuanto a objetivos, formatos tecnológicos, volumen de datos, desagregación y precisión cartográfica, información metodológica asociada, periodos de actualización, presupuesto asignado, e incluso certidumbre y calidad de los datos y, desde luego, disponibilidad pública y en formatos abiertos, entre muchas otras características. Para homologar en la medida de lo posible estas características, existen marcos legales robustos como la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica o las leyes general y federal de transparencia y acceso a la información pública, sin embargo, el camino recorrido en este sentido es aún incipiente. Actualmente son la excepción los casos en los que la información geográfica administrativa es pública, abierta, estructurada, oportuna, integral, gratuita y con gran compromiso por mantener los mejores estándares técnicos.

La falta de transparencia en la información pública afecta al Estado en su conjunto, no es solo la sociedad civil quien padece la opacidad, sino la propia autoridad es un sujeto preponderante en el padecimiento de esta práctica. La falta de coordinación entre políticas públicas y de transparencia de la información puede llevar a políticas contradictorias, esta realidad es igualmente cierta para la información geográfica en propiedad del gobierno. Por ejemplo, un territorio forestal que ha recibido pagos por servicios ambientales para su conservación puede también ser concesionado a la minería por el mismo gobierno que otorgó los recursos públicos para su conservación, sin siquiera estar al tanto del despropósito cometido. Ejemplos como el anterior no son difíciles de encontrar, pasando también por las bases de datos desactualizadas, incompletas, con errores, o dentro de sistemas informáticos obsoletos de los que los funcionarios actuales no tienen pleno control.

Un camino inicial para avanzar en esta agenda es el que ha seguido el Índice de Transparencia de los Recursos Naturales (ITRN), iniciativa de transparencia sobre la gestión pública del agua, los bosques y la pesca, impulsada por cuatro organizaciones de la sociedad civil[1] en el marco del Cuarto Plan de Acción de la Alianza por el Gobierno Abierto. Dentro de los componentes que integran a este índice, se dedicó un apartado a la evaluación de la transparencia de la información geográfica correspondiente a los ámbitos de la caracterización y zonificación de dichos recursos naturales, los permisos y concesiones de extracción y aprovechamiento, los subsidios, y a la inspección y vigilancia. En total, se evaluaron 98 indicadores geográficos, desagregados de la siguiente manera:

Para el ITRN, cada uno de estos 98 indicadores geográficos fue evaluado conforme a si cumplía o no con la geometría esperada y a su vez, si los datos disponibles estaban o no en formatos abiertos y reutilizables. La geometría esperada se determinó para cada indicador considerando cuál sería la geometría adecuada en que debería estar expresado el rasgo geográfico (punto, línea o polígono) según correspondiera, así por ejemplo un sitio de inspección podría ser expresado como un punto, una corriente de agua como una línea, y una zona de veda como un polígono. El resultado general de la evaluación fue sumamente bajo, en una escala de 0 a 1 (de menor a mayor transparencia), la información geográfica sobre la gestión del sector hídrico fue la mejor evaluada con 0.45, seguida del sector pesquero con 0.36 y finalmente el sector forestal con 0.15.

De los resultados de este componente del índice se desprende que:

• La información geográfica oficial con respecto al ámbito de caracterización y zonificación de los recursos es, en general, la más completa: los recursos forestales están muy bien identificados, lo mismo que los recursos hídricos, no así los recursos pesqueros que presentan un gran rezago.
• La información geográfica correspondiente a los subsidios está en general en segundo lugar de transparencia, en este caso los subsidios del sector pesquero son los mejor identificados.
• La información geográfica correspondiente a los permisos y concesiones es sumamente pobre para el sector forestal y pesquero, el sector hídrico presenta mayor transparencia, aunque con deficiencias importantes.
• Finalmente, la inspección y vigilancia es el ámbito con mayor opacidad en los tres sectores.

El cuadro con los principales resultados se puede ver a continuación:

Los hallazgos del índice en materia geográfica nos indican una gran brecha en la información disponible. Por un lado, la caracterización física de los recursos tiene una buena cobertura cartográfica, así como los subsidios, que son comúnmente sujetos al escrutinio público y presentan algo de información geográfica. Pero al otro lado, la cartografía administrativa que identifica los esfuerzos de inspección y vigilancia, así como el otorgamiento de los permisos de aprovechamiento y concesiones, presenta los mayores rezagos en generación de información y transparencia.

Estas son justamente las áreas donde es necesario incidir ante las autoridades correspondientes para generar y conocer una cartografía integral de los recursos, que permita a la sociedad en su conjunto tener un mejor control, aprovechamiento, distribución y conservación del entorno natural. La información física del territorio es cada vez más completa, en muchos casos la información que deriva del procesamiento y análisis de imágenes satelitales se actualiza casi en tiempo real. Pero son los actos de autoridad, la información geográfica que regula al territorio y que está contenida en los documentos con las bitácoras, autorizaciones, permisos, decretos, contratos y concesiones la que falta de ponerse en el mapa, todo aquello que regula al territorio y que no es perceptible desde un satélite, al menos mientras no sea demasiado tarde.